Une Charte de la transition a été adoptée par la junte militaire au pouvoir. Cette Charte sert d’un cadre constitutionnel et institutionnel à la gestion de la transition. Cette même Charte se propose de compléter la Constitution du 25 février 1992 dans la perspective de résoudre la crise institutionnelle et politique alors qu’elle a été adoptée en dehors des voies légales.
Il est ainsi constant que cette Charte démontre clairement la suspension implicite de l’ordre constitutionnel établi par le constituant de 1992.
Cela suscite la remise en cause des acquis démocratiques de 1991 et les limites de la Constitution ainsi que les des institutions de la IIIe République malienne.
Ce faisant, sans se prononcer sur les irrégularités procédurales et la crise de normativité que cette Charte suscite, nous pouvons nous interroger sur les lacunes de la séparation des pouvoirs, la représentativité du peuple, le système électoral et les possibilités de mise en place de nouvelles institutions post-transitionnelles qui seront plus adaptées au contexte malien.
De ce fait que doit-on faire : Changer de République ? Réviser la Constitution ou adopter une nouvelle Constitution ? Adapter les institutions existantes ou créer de nouvelles institutions ? Conserver le processus électoral actuel ou opter pour un nouveau processus électoral ?
À l’aune de ce qui précède, il serait opportun de formuler une série de propositions d’amélioration juridique et institutionnelle dans une nouvelle République (IVe République). Il est de première importance que le peuple du Mali s’intéresse à cette possibilité du renouveau de sa démocratie.
Pour ce faire, nous proposons un modèle de régime politique qui n’existe nulle part à travers le monde mais qui sera adapté aux réalités socio-politiques maliennes.
La transition actuelle est donc l’occasion d’ouvrir les débats sur ces sujets, afin de mettre en place des nouveaux principes de gouvernance et des institutions adaptés répondant aux attentes du peuple malien.
- Le Pouvoir exécutif : le nécessaire dépassement du bicéphalisme actuel
Dès le début de la IIIe République jusqu’à nos jours, le pouvoir exécutif, composé d’un président de la République élu au suffrage universel direct et d’un premier ministre, chef du gouvernement. Ce bicéphalisme inadapté à nos réalités socio-politiques ne cesse d’être grippé par de nombreuses crises gouvernementales entrainant à mainte reprise le changement de premier ministre. Il s’agit des conséquences directes des crises politiques au sommet de l’Etat.
Cette situation chronique de changement de premier ministre révèle le caractère monocéphale dans la pratique institutionnelle du pouvoir exécutif. En d’autres termes, le premier ministre ne décide quasiment rien sans l’accord du président de la République. La forme tient donc le fond.
Compte tenu de cette situation, il est opportun de proposer un modèle d’Exécutif équilibré, représentatif et dynamique sous une nouvelle République (IVe République).
En premier lieu : On pourrait plaider en faveur de la suppression du poste de premier ministre, car ce dernier apparaît comme « un super-ministre », c’est-à-dire il n’est pas le véritable chef du gouvernement dans la pratique.
En second lieu : un président et un vice-président de la République seront élus au suffrage universel direct à un tour pour un mandat de 6 ans non renouvelable. Cette proposition peut apparaître un peu surprenante, pourtant, elle ne constitue pas une transposition du modèle américain au Mali, mais une sorte de régime représentatif à la malienne reposant sur une configuration permettant au candidat arrivé à la tête des élections d’être élu président de la République et le candidat arrivé en deuxième position d’être élu vice-président de la République. Un tel système garantit mieux la représentativité du peuple.
Ce mode de scrutin permet, par exemple, de ne pas confier la gestion de l’Etat au seul candidat arrivé en tête avec plus des voix, mais plutôt d’associer aussi le candidat arrivé en seconde position afin de garantir réellement la souveraineté du peuple et de sa représentativité.
Cette proposition peut conduire à un questionnement par le lecteur, car il peut s’interroger sur le fait que deux candidats qui n’ont pas les mêmes programmes ne peuvent collaborer pour gérer les affaires de l’Etat. C’est si vrai, toutefois le modèle que nous proposons ne laissera pas le choix aux candidats, car les grandes orientations de la gestion étatique viendront directement du peuple à travers le Conseil du peuple (cf. infra).
Quant au critère de mandat unique, cela permet au président et son vice-président de se consacrer pleinement sur l’exécution de leurs programmes approuvés par le Conseil du peuple sans être divertis par les enjeux de préparation d’un nouvel mandat.
En troisième lieu : pour le fonctionnement de ce système, le président et son vice-président seront de véritables exécutants des décisions du peuple en raison de l’existence d’un Conseil du peuple et d’une Assemblée nationale renforcée (cf. infra).
Le Président sera à la tête d’un cabinet avec des ministres qui seront responsables devant lui individuellement et collectivement. Cela dit, l’Assemblée nationale ne pourra plus engager la responsabilité du « cabinet gouvernemental » en votant une motion de censure. Quant à l’action du cabinet gouvernemental, elle sera contrôlée par les commissions d’enquête parlementaires. Toutefois, il convient de conserver les questions orales auxquelles devraient répondre un représentant du cabinet gouvernemental devant les parlementaires. Cela implique, l’idée selon laquelle, le pouvoir exécutif ne peut dissoudre l’Assemblée nationale.
En cas de difficultés entre l’exécutif et l’Assemblée nationale, le Conseil du peuple tranchera le conflit politique.
Par rapport au vice-président, il n’est pas membre du cabinet gouvernemental. Pour son rôle, il existe deux options. Soit il représente le président de la République, à la demande de celui-ci, sur toutes les questions relevant de sa compétence. Soit il sera prévu dans la Constitution un bloc de compétences au profit du vice-président et cela ne l’empêche pas de représenter le président de la République ou de le remplacer en cas de décès, d’incapacité ou d’empêchement jusqu’à l’échéance de leur mandat unique de 6 ans. La deuxième option semble être plus pertinente que la première.
- Le pouvoir législatif : la diminution du nombre des députés au profit de la création d’un « Conseil du peuple »
2.1. L’Assemblée nationale :
L’Assemblée nationale est au cœur de la démocratie en raison de son rôle. C’est la représentation du peuple. Or, les pratiques ont démontré trop de libéralités des politiciens, car une fois élus, ils agissent au nom de leurs partis et non pas celui du peuple. De même, ces derniers changent régulièrement de partis, sans aucune prise en compte de la représentativité du peuple. Autrement dit, l’architecture actuelle de l’Assemblée nationale sous la IIIe République semble être le parlement du parti victorieux aux élections présidentielles.
En premier lieu : en raison de ce constat, il est proposé de limiter le nombre des députés à 85 au lieu de 147. Cette diminution s’impose en raison des contraintes budgétaires et surtout du fait que les députés semblent ne plus jouer leur rôle de garde-fou contre les abus de l’Exécutif dans la gestion des affaires publiques. En outre, cela permet de garantir au moins 3 députés pour chaque Région du Mali qui sont au nombre de 17. En ce sens, il y aura au moins 3 à 6 circonscriptions électorales selon le nombre d’habitant dans chaque Région. Un député sera élu dans chaque circonscription électorale après un scrutin à tour unique. Il s’agit du scrutin uninominal majoritaire à un tour qui s’oppose au scrutin plurinominal (scrutin de liste) à deux tours. De plus, le scrutin à un tour est toujours plus avantageux en termes de dépense publique.
En second lieu : un système de mandat unique de 4 ans sera imposé. Ce mandat de 4 ans permet d’éviter l’éclipse du pouvoir Exécutif sur l’Assemblée nationale. Cette alternance législative renforcera le parlement et garantira l’équilibre entre l’Assemblée nationale et l’Exécutif. Dans cette orientation, une interdiction de changer de parti au cours d’un mandat législatif sera imposée.
En troisième lieu : au-delà des critères d’éligibilité existants, un critère de diplôme doit être prévu. On peut, par exemple, exiger au moins l’obtention d’un diplôme de baccalauréat ou équivalent afin de pouvoir se présenter aux élections législatives.
Par ailleurs, sans créer un Sénat, nous proposons la mise en place d’un autre organe mieux représentatif et populaire que je nomme « Conseil du peuple ».
- Le Conseil du peuple
En premier lieu : il serait au préalable indispensable de supprimer le Haut Conseil des Collectivités et le Conseil Economique, Social et Culturel dont leur place est moins pertinente.
En second lieu : un Conseil du peuple sera créé. Il sera un organe législatif et représentatif populaire.
Les membres de ce Conseil ne seront pas rémunérés à l’exception de certaines indemnités (détails infra). Le Conseil du peuple sera composé de l’ensemble des maires et des chefs de village. Ces derniers seront des membres permanents du Conseil. En revanche, les maires se succèdent selon les élections à la tête de leurs communes.
Une telle composition est le moyen optimal pour garantir une véritable démocratie populaire et représentative. C’est une sorte de démocratie directe permettant d’impliquer davantage le peuple dans toute sa composante à la détermination des politiques générales de la Nation. Aussi, la souveraineté du peuple sera réellement garantie.
En troisième lieu : en termes de fonctionnement, le Conseil du peuple se réunira en sessions ordinaires au moins deux fois par an afin d’adopter les grands axes des réformes politiques, économiques, sociales et sécuritaire. Le Conseil du peuple pourra se réunir en session extraordinaire à la demande de l’Exécutif ou de l’Assemblée nationale sur tout sujet concernant la vie de la Nation. Les décisions du Conseil du peuple s’imposent non seulement sur l’Exécutif mais aussi sur l’Assemblée nationale.
Toutefois, les membres du Conseil du peuple ne seront pas rémunérés en raison du fait qu’ils sont déjà des représentants de leurs communes ou de leurs villages. Leur qualité de membre du Conseil ne sera que la continuité au niveau national des mandats qui leurs sont confiés. En revanche, les frais de déplacement, d’hébergement et des primes journalières pendant la durée de chaque session seront prises en charge par l’Etat.
- Le Pouvoir judiciaire : une nécessaire modification de nomination des juges et la création d’un parquet autonome.
Le système judiciaire actuel est dans l’impasse entre l’insuffisance des moyens et son incompréhension par la population. Autrement dit, l’offre actuelle de justice est sous l’influence de diverses pratiques négatives. De ce fait, nous formulons une proposition consistant à réfléchir à des évolutions, notamment l’adaptation dynamique de la justice malienne.
3.1. La valorisation d’un autre nouveau mode de nomination et renforcement de l’office du Conseil supérieur de la magistrature
Dans le système actuel, le Conseil supérieur de la magistrature est l’organe qui veille sur l’indépendance des magistrats. Pourtant, ce même Conseil est présidé par le président de la République, qui est en même temps le chef de l’Exécutif. Cela soulève donc de difficultés. L’indépendance du pouvoir judiciaire est donc compromise. À cela s’ajoute, le pouvoir de nomination des magistrats qui est confié à l’exécutif. Tous les chefs des juridictions, tous les procureurs de la République, les procureurs généraux, les juges d’instruction et les juges du siège sont nommés par décret. Certes, cette prérogative est exercée sous contrôle du Conseil supérieur de la magistrature. Toutefois, cet organe lui-même semble être organisé selon le bon vouloir du chef de l’Etat. Ce mécanisme est donc source d’influence négative sur l’indépendance du juge et un moyen de subordination. Ainsi, pour améliorer cette situation, le statut du Conseil supérieur de la magistrature a très clairement besoin d’une modernité. Il faut nécessairement une réelle garantie statutaire des magistrats de sorte que l’indépendance du parquet soit acquise.
En ce sens, on pourrait, par exemple, confier exclusivement la nomination des membres du Conseil supérieur de la magistrature au Conseil du peuple (cf. supra) et tout en renforçant ses pouvoirs dans le processus de nomination des magistrats.
Par la suite, la nomination des magistrats pourrait être confiée exclusivement au Conseil supérieur de la magistrature, après accord de l’Assemblée nationale.
Par ailleurs, face aux contraintes budgétaires, le recrutement des personnels supplétifs temporaires pourrait contribuer à l’efficacité de la justice. Cela pourrait, d’une part, être la création des postes d’intervenants hors magistrats (juristes expérimentés, tels que les universitaires ou certains fonctionnaires en détachement…) qui siégerons accessoirement selon les besoins. D’autre part, on peut ouvrir des postes d’assistant de justice auprès des juridictions. Ces assistants peuvent apporter un soutien considérable aux magistrats en matière de recherches juridiques et de rédaction des projets de décisions… Ces assistants peuvent être des détenteurs de masters ou des docteurs en droit. Ils peuvent être recrutés sous contrat à durée déterminée et à temps partiel selon les besoins de chaque juridiction.
On peut également prévoir le mécanisme de magistrat « placé ou volant », c’est-à-dire une catégorie de magistrats amovibles qui pourrait être placée temporairement auprès de n’importe quelle juridiction pour renforcer provisoirement l’effectif d’une juridiction spécifique afin d’assainir le traitement des dossiers dans un délai raisonnable. Bien que ce mécanisme porte atteinte à l’inamovibilité des magistrats. Il s’agit d’une exception pouvant redynamiser le fonctionnement de la justice malienne.
3.2. La création d’un parquet autonome
Dans le fonctionnement actuel de la justice, le parquet est sous tutelle de l’Exécutif et la plupart des systèmes judiciaires fonctionne de cette manière à travers le monde. Or, cela soulève une réelle difficulté en termes d’indépendance des procureurs. Ainsi, pour garantir l’indépendance du parquet et permettre à la population de faire plus confiance à la justice, on pourrait envisager la mise en place d’un parquet indépendant sous tutelle d’une autorité nationale détachée de l’exécutif. Cette autorité sera composée uniquement des magistrats.
Dans une autre approche, cette autorité pourrait être le Conseil supérieur de la magistrature dans sa configuration proposée ci-haut.
3.3. L’hybridation entre la justice traditionnelle et l’actuel système
Les constants ont démontré qu’une grande partie de la population ne se reconnaît pas dans le système judiciaire actuel. Cela favorise le recours à des arrangements à l’amiable ou à d’autres formes de règlement des litiges. Cette attitude de retenue à l’égard de la justice peut aussi s’expliquer par le fait que cette institution est basée sur du droit importé. La plupart de ces textes ne sont pas adaptés au contexte malien.
En premier lieu, au vu de ce constant, nous proposons la mise en place d’un modèle de justice inclusive et participative. Il sera basé sur le dialogue, la concertation, le consensus et la médiation qui seront des instruments privilégiés. Tel est d’ailleurs une réalité sahélienne, prévue depuis 1236 par la Charte du Mandé. Ce mode alternatif de justice pourrait être plus efficace que les décisions de justice judiciaire classique parce qu’il permet au juge, au lieu de trancher mécaniquement un différend, de se transformer en conciliateur ou en médiateur. Ce mécanisme alternatif de règlement des litiges pourrait donc aboutir à la mise en place de Commissions de médiation et de conciliation pour trancher certains conflits (foncier, divorce…) dont la saisine sera obligatoire avant toute intervention du juge qui n’aurait pour seul rôle, en cas d’accord des parties, d’homologuer le procès-verbal d’accord. Ces Commissions peuvent être composées de juges, d’élus locaux et d’autorités coutumières. La population, notamment local se reconnaitrait plus dans un tel système que le mécanisme actuel de justice.
Certes, les élus locaux et les autorités coutumières ne sont pas épargnés du phénomène de corruption et souvent instrumentalisés par les politiques. Néanmoins, avec un système de contrôle et de formation adéquate par les juridictions du ressort, ces autorités pourront assurer cette mission.
En second lieu : une autre option existe en raison des contraintes budgétaires pour recruter les magistrats en nombre suffisant, l’une des solutions pourrait aussi être la décentralisation judiciaire. D’autant plus qu’au Mali, les maires disposent de la compétence de police judiciaire (article 33 du code de procédure pénale). Cette compétence pourrait être mieux développée et complétée par une compétence de médiation ou de conciliation obligatoire qui serait un préalable obligatoire à toute action judiciaire. Les maires peuvent ainsi être appuyés par les autorités coutumières, après une formation adéquate. Cette technique pourrait contribuer au développement de la gouvernance locale et à la démocratisation de la justice.
L’avantage d’un tel modèle hybride serait de faire naître de nouveaux rapports positifs entre les parties au litige. Or, une décision de justice classique semble diviser davantage les parties. Un autre avantage de ce mode alternatif de règlement des différends serait que l’entente pour faire exécuter la décision est plus facile et légitime plutôt qu’une décision de justice imposée. Un autre mérite de la justice hybride serait d’embrasser et de trancher un différend dans sa globalité afin d’éviter d’autres conflits post-jugement.
Il faut rappeler tout de même que dans ce type de modèle hybride de justice, les langues nationales doivent être valorisées afin que les populations, notamment rurales se sentent plus concernées et impliquées.
- La Cour constitutionnelle : le nécessaire renforcement du processus de recrutement des observateurs
Dans la réforme proposée, tout comme le Conseil supérieur de la magistrature, la nomination des membres de la Cour constitutionnelle sera confiée au Conseil du peuple (Cf. supra). La Cour constitutionnel peut conserver ses compétences actuelles, notamment en matière de contentieux électorale. Toutefois, la Cour devra revoir sa méthode de sélection de ses observateurs des opérations électorales. La technique actuelle ne permet pas de garantir suffisamment la probité des observateurs qui sont sélectionnés après un appel à candidature et formés pendant une journée. Or, les décisions de la Cour sont essentiellement fondées sur les rapports de ses observateurs. Pour ces raisons, les critères de recrutement des observateurs doivent être renforcés. De la même manière, leur capacité doit être renforcée de sorte que chaque observateur assimile toutes les règles relatives au bon fonctionnement d’une opération électorale et les risques qu’il encourt en cas de fraude.
- La Création d’un organe unique pour la gestion des élections
Le processus électoral malien a démontré les insuffisances des normes et organes électoraux existants. En effet, la loi électorale de 2016 dans sa version en vigueur, notamment ses dispositions relatives à la composition et de fonctionnement des bureaux de vote gagneront en complétude, si elles sont revues.
Par ailleurs, il existe plusieurs organes en charge des élections à savoir, le ministère de l’administration territoriale, la Commission électorale nationale indépendante (CENI), la Délégation générale aux élections (DGE). Cette multiplicité des structures intervenant dans la gestion des élections est source de lourdeur et d’inefficacité. Pour ces raisons, tout comme les conclusions du Dialogue national inclusif, nous recommandons la mise en place d’un organe unique national et indépendant pour la gestion des élections. Cet organe se substituera à l’ensemble des institutions qui interviennent dans le processus électoral et référendaire.
La création de cet organe unique doit nécessairement être mise en place avant les prochaines échéances électorales.
En revanche, dans une vision post-transitionnelle, nous suggérons que les membres de cet organe soient nommés par l’Exécutif après approbation du Conseil du peuple pour un mandat non renouvelable.
Bakary Dramé
Docteur en droit – Avocat au Barreau de Paris
Enseignant-Chercheur à l’Université Paris Saclay
