Dix ans après la mise en place de la Mission multidimensionnelle intégrée des Nations Unies pour la stabilisation au Mali (MINUSMA), l’avenir de celle-ci et de ses 15 000 militaires et policiers est plus que jamais incertain. L’opération de paix, autorisée en 2013 dans le sillon de l’intervention militaire franco-africaine par un Conseil de sécurité alors uni derrière la « plume[1] » française, est aujourd’hui logiquement remise en question dans un contexte de défiance entre les partenaires traditionnels du Mali et les nouvelles autorités du pays.
Lors du renouvellement de son mandat en juin 2023, le Conseil de sécurité devra en ce sens trancher entre trois grandes options proposées par le Secrétaire général des Nations Unies dans un examen interne publié en janvier dernier : une augmentation des effectifs ; une reconfiguration à effectifs constants ; ou une transition vers une « mission politique », sans Casques bleus.
Le Mali, aujourd’hui gouverné par une junte militaire soutenue par la Russie – à Bamako comme à New York – ne veut plus de la France comme « plume » des résolutions, exige une MINUSMA « à la carte », et hausse le ton face aux mouvements armés du Nord qui se réorganisent. Même si la mission continue de servir certains des intérêts divergents de l’État hôte, de membres permanents du Conseil, et de la bureaucratie onusienne, elle risque néanmoins d’être la victime collatérale des nouvelles rivalités de puissances.
L’examen interne de la MINUSMA de janvier 2023
La première option proposée supposerait une augmentation des effectifs de plusieurs milliers de Casques bleus. Mais les autorités maliennes ont déjà affirmé qu’elles ne sont « pas convaincues de la pertinence » d’une telle augmentation et s’étaient déjà opposées à celle-ci en 2021. Une seconde option consisterait à reconfigurer la mission en gardant les effectifs actuels, mais en fermant des bases dans les régions de Tombouctou et Kidal pour rediriger des Casques bleus vers Ménaka et Ansongo. Une troisième option, plus radicale, est également envisagée : remplacer la mission de maintien de la paix par une « mission politique » sans Casques bleus qui ne serait alors plus censée maintenir une présence en dehors de la capitale.
Ces trois options ne sont pas véritablement nouvelles. Elles reflètent sensiblement les dilemmes auxquels l’ONU était déjà confrontée lors de la conception de la MINUSMA en mars 2013, puis lors d’un examen stratégique indépendant 2018, qui avait créé la controverse en divisant la France et les États-Unis. Ces derniers questionnaient la pertinence du modèle face à la menace terroriste et poussaient alors pour une stratégie de sortie de la mission.
Le contexte de 2023 est toutefois très différent. La « force parallèle » antiterroriste française a quitté le Mali l’été dernier. Une nouvelle force de 1 000 à 2 000 hommes de la société militaire privée (SMP) Wagner et instructeurs russes est arrivée et opère principalement dans le Centre du pays. Parallèlement la pression des autorités maliennes sur la MINUSMA s’est intensifiée depuis un an.
Le risque d’une mission « à la carte »
Si la question du consentement de l’État hôte est incertaine, il est peu probable que les autorités de transition maliennes demandent, à court terme, le départ d’une MINUSMA dont elles continuent à retirer un certain nombre de bénéfices, comme le transport de membres des forces de défense et de sécurité maliennes vers le Nord Mali. Dans une note du 4 décembre 2022 versée à l’examen interne de la MINUSMA, les autorités maliennes demandent que la mission « donne une priorité de premier ordre à la dimension sécuritaire de son mandat » et au « soutien logistique, en carburant, en ration alimentaire, en évacuations médicales et en renseignements aux FAMa [forces armées maliennes] ». Elles exigent par contre que la mission s’abstienne sur ce qu’elles qualifient de « politisation et d’instrumentalisation de la question des droits de l’homme ».
La demande du Mali que la MINUSMA soit « plus offensive » n’est, quant à elle, pas nouvelle. Elle avait déjà conduit le Conseil de sécurité à demander à la mission d’« adopter une démarche plus proactive et robuste » en juin 2016. Mais cela a eu pour effet principal de susciter de nouvelles attentes auxquelles les Casques bleus ont été incapables de répondre alors qu’ils dédiaient déjà la majorité de leurs capacités à leur autoprotection. Comme l’a rappelé António Guterres en 2018, « une opération de maintien de la paix n’est ni une armée, ni une force antiterroriste, ni une agence humanitaire, c’est un outil qui vise à créer un espace pour une solution politique nationale ».
Au-delà de la rhétorique incendiaire, le scénario privilégié par Bamako semble être que la MINUSMA reste présente, à effectifs inchangés, et continue ses vols réguliers dans le nord du pays – qui permettent aux administrateurs maliens de se rendre dans ces régions – et intensifie son soutien à la construction et à la réhabilitation d’infrastructures, y compris militaires. En revanche, la junte malienne semble compter sur un Conseil de sécurité désuni pour que la MINUSMA soit empêchée dans la conduite d’enquêtes sur les violations des droits humains. Elle compte aussi certainement sur le fait que cette désunion de la « communauté internationale » permette de nouveaux glissements dans le (nouveau) calendrier de la transition convenu en juillet 2022 (prévoyant une élection présidentielle en février 2024).
Le statu quo, la pire des options à l’exception de toutes les autres ?
Malgré les nombreuses frustrations que subit la mission et le fait que le Secrétaire général de l’ONU reconnait lui-même que « le statu quo n’est pas une option », une MINUSMA « à effectifs constants », mais un peu reconfigurée pourrait finalement convenir au plus grand nombre, pour de bonnes et de moins bonnes raisons. Le fait est que la mission « a contribué à dissuader les insurgés de s’emparer des villes et des agglomérations plus importantes », même si son bilan en termes de protection des civils et de stabilisation est plus mitigé. La sécurisation de villes secondaires et de certains grands axes par la MINUSMA est certainement jugée utile par les FAMAs et la SMP Wagner qui peuvent ainsi concentrer leurs efforts ailleurs, même si l’insécurité persiste et les attaques se rapprochent de la capitale Bamako.
Sans les bases de l’ONU et ses vols réguliers, la présence de l’État malien au Nord et l’intégrité territoriale du Mali risquent d’être rapidement remises en cause. Il en résulterait une encore plus grande déstabilisation de la sous-région. On voit mal alors qu’elle pourrait être la contribution d’une « mission politique » à Bamako qui n’aurait ni utilité opérationnelle pour l’État hôte ni de véritables leviers politiques sur ce dernier. Bamako ne manquerait pas d’accuser l’ONU d’« abandon en plein vol » et les populations civiles risqueraient d’être encore plus laissées à elles-mêmes.
L’expérience centrafricaine a montré que la présence de la SMP Wagner pose des défis aux Casques bleus tant au niveau tactique qu’au niveau stratégique, mais qu’une « déconfliction » quoique compliquée est tout de même possible. Les capitales occidentales se poseront certainement la question de savoir si la présence de la MINUSMA pourrait ou non permettre de freiner l’influence russe et de garder un œil sur les activités de Wagner qui diversifie déjà ses activités ailleurs. Mais certains se demanderont toutefois si cela justifie pour autant une opération d’un budget annuel d’un milliard d’euros.
Par ailleurs, le maintien de la paix connait une contraction depuis 2016, avec la fermeture des missions de l’ONU en Côte d’Ivoire, au Liberia, au Darfour, en Haïti et peut-être bientôt en République Démocratique du Congo. Les seules nouvelles opérations lancées par l’ONU depuis le Mali et la Centrafrique en 2013 ont été des « missions politiques » (Colombie, Yémen, Soudan). Du fait de la polarisation actuelle du Conseil de sécurité, une nouvelle opération majeure est peu probable et une fermeture de la MINUSMA serait un coup dur pour le Département des opérations de paix de l’ONU, d’autant que sans perspective de nouvelle opération, il ne sera pas possible de « recycler » ni les employés civils ni les Casques bleus.
La MINUSMA est-elle capable de gérer la pression accrue des autorités maliennes ?
Si la MINUSMA est à nouveau prolongée en juin 2023, la question sera de savoir si elle sera capable de gérer la pression accrue des autorités maliennes. L’arrivée de la Russie et de la SMP Wagner sur la scène malienne à la fin de l’année 2021 est à l’origine d’une escalade des tensions entre le gouvernement de transition malien et la France qui a mené à la fin de l’opération Barkhane et à la suspension de l’aide française au développement. Dans le même temps, les livraisons d’équipements militaires russes et de drones turcs Bayraktar TB2 confortent une approche de stabilisation militaire plutôt que celle plus politique prônée par l’ONU.
En janvier 2022, la junte militaire au pouvoir a contraint la MINUSMA à cesser ses vols durant plusieurs jours, puis a imposé d’importantes zones d’exclusion aérienne (jusqu’à couvrir près de la moitié du pays) pour les aéronefs de l’ONU dans le centre du Mali et la région au Sud de Ménaka. Ce sont pourtant les zones où opèrent l’État islamique dans le Grand Sahara (EIGS), et le Groupe de soutien à l’islam et aux musulmans (GSIM) et où les populations civiles sont le plus menacées. Les vols de la MINUSMA ont repris depuis, mais nécessitent désormais un préavis de 48 à 72 heures. Durant le dernier trimestre 2022, l’ONU rapporte que « 237 demandes de vol formulées par la MINUSMA ont été rejetées ou n’ont reçu aucune réponse de la part des autorités maliennes » qui déplorent le fait que la mission « malgré les engagements pris, ne partage pas les informations et données recueillies par les drones ».
Le fossé entre la mission et l’État hôte malien se creuse encore un peu plus quand le 22 mars 2022, un hélicoptère d’attaque malien tire six roquettes dans la direction de Casques bleus britanniques au Sud de Gao. L’État hôte n’autorise pas non plus les enquêteurs des droits humains de la MINUSMA à se rendre sur les lieux du massacre présumé de plusieurs centaines de civils à la fin du mois de mars 2022 à Moura dans le Centre du Mali lors d’une opération militaire conjointe SMP Wagner-FAMa. La Direction de l’information et des relations publiques (DIRPA) des FAMa affirme avoir « neutralisé » 203 djihadistes et multiplie les communiqués, suggérant une intensification de ses opérations antiterroristes avec des bilans chiffrés impressionnants, mais non vérifiables. Le 5 février 2023, le gouvernement malien finit par expulser le directeur de la division des droits de l’homme de la MINUSMA, quelques jours après avoir violemment dénigré la prise de parole d’une défenseure des droits humains malienne devant le Conseil de sécurité.
Les positions de la Russie et de la Chine lors des réunions du Conseil de sécurité confortent d’ailleurs les autorités de transition maliennes. Le ministère russe des Affaires étrangères a même félicité le Mali pour une « victoire importante » contre le terrorisme et qualifié de « désinformation » les allégations sur le massacre de civils par les FAMa et sur l’implication de mercenaires russes, dont les autorités maliennes continuent d’ailleurs de nier la présence, affirmant recevoir un appui « d’État à État ». La visite du ministre Sergueï Lavrov à Bamako le 7 février 2023 vient consacrer ce nouveau partenariat sécuritaire.
Les autorités de transition maliennes nient pourtant avoir « pris aucune mesure restrictive visant particulièrement ou spécifiquement la Mission », et appellent à une « meilleure coordination des actions de la MINUSMA avec l’État malien ». La MINUSMA préfère jouer l’apaisement et mettre l’emphase sur les patrouilles coordonnées avec les FAMa (81 durant le dernier trimestre selon le rapport du Secrétaire général des Nations Unies de janvier 2023).
Les pays contributeurs de troupe perdent patience
Alors que ces incidents se multiplient, la relève des contingents de certains pays contributeurs de troupes à la MINUSMA est également empêchée. En juin 2022, le ministre des Affaires étrangères malien s’oppose fermement à l’offre française de « poursuivre son appui aérien à la MINUSMA » après le départ de la force française Barkhane. Cette dernière représentait une réassurance importante pour beaucoup de Casques bleus alors que la mission onusienne souffre d’un déficit d’hélicoptères d’attaques.
Le 10 juillet 2022, les autorités maliennes arrêtent à leur arrivée à l’aéroport une relève de 49 soldats ivoiriens venus appuyer le contingent allemand de la MINUSMA, les qualifiant de « mercenaires » et les emprisonnent[2]. Le porte-parole de la MINUSMA est expulsé, accusé d’avoir publié sur Twitter des « informations inacceptables » sur l’affaire. Le Mali suspend toutes les relèves jusqu’à la tenue d’une « réunion de coordination » pour « faciliter la coordination et la réglementation de la rotation » des contingents onusiens.
Les annonces par la Suède du retrait de son dernier contingent de 180 Casques bleus, motivé par le recours de Bamako à la SMP Wagner, et la fin anticipée des opérations des 260 Casques bleus britanniques affectent fortement la capacité opérationnelle de la « force d’intervention mobile » basée à Gao. L’Égypte prévoit également retirer ses 1 000 soldats, invoquant les trop nombreuses attaques subies, tout comme le Bénin. La Côte d’Ivoire prévoit quant à elle le retrait progressif de ses 860 militaires et policiers d’ici l’été 2023. Enfin, le gouvernement allemand envisage aussi le retrait de ses quelques 1 000 soldats, au plus tard en mai 2024.
Ces départs en cascade représentent un total de 2 250 soldats, soit 17 % de la force, qu’il ne sera pas simple pour l’ONU de remplacer, même si elle a engagé des démarches y compris auprès de contributeurs dits « traditionnels » comme le Bangladesh, l’Inde et le Pakistan.
L’accord de paix de 2015, socle très instable de la présence onusienne
À la fin du mois de décembre 2022, les mouvements armés signataires de l’Accord pour la Paix et la Réconciliation au Mali issu du Processus d’Alger de juin 2015 ont annoncé la suspension de leur participation aux organes de mise en œuvre et de suivi de l’Accord « jusqu’à la tenue d’une réunion avec la médiation internationale dans un terrain neutre ». Fin janvier 2023, ces groupes ont également annoncé leur retrait de la commission chargée de rédiger la nouvelle Constitution du pays, commission censée acter la fin de la période de transition.
Les mouvements armés rassemblés sous la nouvelle étiquette du Cadre stratégique permanent pour la paix, la sécurité et le développement (CSP-PSD, composé de la Coordination des Mouvements de l’Azawad – CMA – rejoints par les deux branches de la Plateforme du 14 juin 2014 d’Alger et de la Coordination des Mouvements de l’Inclusivité) reprochent aux autorités de transition leur manque de volonté dans la mise en œuvre de l’accord. Le CSP-PSD reproche également l’inertie des autorités maliennes face à l’offensive de l’EIGS ayant occasionné des centaines de morts et des milliers de déplacés.
En avril 2022 le Représentant spécial du Secrétaire général pour le Mali, El-Ghassim Wane, a rapporté au Conseil de sécurité qu’« aucun progrès tangible n’a été réalisé dans le processus de paix » et que « les trois derniers mois ont été marqués par des actions et une rhétorique inquiétantes, non conformes à l’esprit de l’Accord ». Les propos du Premier ministre de la transition Choguel Maïga sur la nécessité d’une « relecture intelligente et consensuelle de l’accord de paix » dans lequel il voit les germes d’une partition du Mali, ont notamment fait polémiques.
Les espoirs de relance du processus par la réunion de niveau décisionnel tenue à Bamako en août 2022[3] et les démarches de l’Algérie (dont le président a reçu les représentants de la CMA le 26 février) n’ont été que de courte durée. Dans une lettre adressée une lettre au chef de file de la Médiation Internationale, et qui a fuité le 1er mars 2023, le ministre malien de la Réconciliation nationale dénonce des violations de l’accord de paix de 2015 par les ex-rebelles de la CMA qu’il accuse de « collusion de plus en plus manifeste avec les groupes terroristes ».
Si vis pacem, para bellum
Les autorités de transition maliennes ont institué une « Journée nationale de la souveraineté retrouvée » le 14 janvier 2023 en souvenir de la grande mobilisation contre « les sanctions illégales, illégitimes et inhumaines » de la CEDEAO et font la promotion d’un Mali Kura (le nouveau Mali) et d’un Mali Fanga (guerrier). Elles semblent avant tout préoccupées d’asseoir leur légitimité sur le sentiment patriotique, et d’assurer la loyauté de forces armées dont la hiérarchie vient d’être remaniée.
Dans le même temps, les mouvements armés du CSP-PSD renforcent leur coordination militaire sur le terrain à travers des patrouilles conjointes et l’annonce de la fusion des mouvements de la CMA à Kidal début février. Ils pourraient même coordonner leurs efforts avec ceux du chef du GSIM, Iyad Ag Ghaly, contre un EIGS renforcé aujourd’hui, mais aussi peut-être demain pour faire face aux FAMa et à leurs soutiens de la SMP Wagner.
Il n’est pas à exclure que les autorités maliennes soient tentées par un nouvel aventurisme militaire au Nord Mali, comme le gouvernement du président Ibrahim Boubacar Keïta en avait fait l’expérience en mai 2014 à Kidal moins d’un an après le lancement de la Mission de formation de l’Union européenne (EUTM) au profit des FAMa. Mais il n’est pas certain que leur allié russe – qui multiplie par ailleurs les rencontres diplomatiques avec les représentants de la CMA à Bamako – soit prêt à les suivre. Même si la SMP Wagner n’a pas réduit ses effectifs au Mali, elle fait déjà face à des difficultés dans le centre du Mali comme en Ukraine. Le puissant voisin algérien, qui siègera au Conseil de sécurité en 2024-2025, ne laissera pas non plus un tel scénario se dérouler étant donné les conséquences qu’il pourrait avoir sur le Sud algérien. Alors que la principale priorité stratégique de la MINUSMA reste « d’appuyer la mise en œuvre de l’Accord [de paix de 2015] par les parties maliennes », une reprise des affrontements, l’abandon définitif de l’accord d’Alger et une partition Nord-Sud de facto, remettraient en cause la raison d’être première de la MINUSMA.
Vers une fin de partie géopolitique
L’année 2022 a été marquée par une polarisation accrue au Conseil de sécurité à la suite de l’invasion de l’Ukraine par la Russie. Dans ce contexte, la MINUSMA semble relayée au second plan et faire les frais de sa relation – perçue ou réelle – à la stratégie française de stabilisation depuis 2013. Fin juin 2022, le mandat de la mission a bien été prorogé d’un an, mais pour la première fois la Russie et la Chine se sont abstenues plutôt que de voter en faveur et le Conseil n’est plus capable de produire de déclaration commune à la presse sur le Mali.
La France insiste sur le fait que « les autorités de transition maliennes doivent également prendre leurs responsabilités » et les États-Unis s’alarment des violations contre les civils y compris celles commises par « les groupes armés terroristes, les Forces armées maliennes et le groupe Wagner, soutenu par le Kremlin ». La Russie accuse les Occidentaux de vouloir instrumentaliser la MINUSMA pour « nuire à la réputation du Gouvernement de transition » car ils « n’apprécient pas sa politique étrangère indépendante ».
La MINUSMA, dont toutes les actions sont scrutées, n’a pas le choix que d’apprendre à vivre avec un Conseil de sécurité désuni et un état hôte difficile. Elle doit essayer de préserver une impartialité nécessaire dans la mise en œuvre d’un mandat ambigu résultant des compromis entre puissances tout en luttant contre les « campagnes de désinformation » visant la mission. Le chef de la MINUSMA, El Ghassim Wane, s’était d’ailleurs rendu fin 2022 à Londres, Paris et Moscou notamment, pour tenter de s’assurer du soutien continue des membres permanents du Conseil.
La difficulté est de ne pas prêter le flanc aux accusations d’être le vecteur d’une guerre informationnelle menée contre les uns ou les autres, sans pour autant tomber dans la figuration, en n’étant qu’un fournisseur de services pour une junte au pouvoir, voire en devenant un complice de ce dernier en fermant les yeux sur certains agissements. Autant dire que la mission est presque impossible.
L’heure du bilan pour la MINUSMA
La MINUSMA aura testé la capacité d’une opération onusienne à durer dans un environnement marqué par la menace terroriste, avec un bilan mitigé. L’ONU et ses contingents ont fait preuve d’une résilience insoupçonnée, malgré les 168 Casques bleus tués et 692 blessés. La MINUSMA s’est adaptée par la formation de ses contingents (aux risques des engins explosifs improvisés), l’acquisition de technologies, de capteurs et d’unités spécialisées, même si elle n’échappe pas à une « bunkerisation » qui limite sa capacité à protéger les populations civiles tout en se protégeant elle-même.
Les contingents africains ont été en première ligne et ont payé le plus lourd tribut. Mais la participation significative de contingents occidentaux à la MINUSMA a aussi contribué à moderniser le maintien de la paix avec de nouvelles capacités et à faire avancer des sujets comme le soutien médical et l’usage du renseignement dans les opérations de paix.
L’adaptation nécessaire de l’outil qu’est le maintien de la paix aux conflits contemporains n’est toutefois pas qu’une question de capacités et de posture militaire. La MINUSMA a également fait l’expérience des limites inhérentes aux mandats de stabilisation centrés sur le renforcement d’États à la présence et la légitimité contestées dans des contextes de conflits à la fois plus fragmentés (par des dynamiques et conflits locaux) et régionalisés.
Mettre en œuvre la « primauté de la politique » dans le règlement des conflits est difficile pour une opération de paix quand les parties au conflit elles-mêmes ne croient pas en la mise en œuvre d’un accord de paix signé sous la contrainte. Et un Conseil de sécurité qui n’est pas uni derrière des objectifs politiques communs et des intervenants extérieurs qui privilégient eux-mêmes les approches militaires de stabilisation complexifient d’autant la mission.
Cette situation de fait et des mandats et relations ambiguës avec des « forces parallèles » antiterroristes (Serval puis Barkhane et la Force Conjointe du G5 Sahel) ont également eu tendance à réduire l’espace politique dans lequel opère la MINUSMA. L’impartialité de l’ONU s’en trouve souvent érodée sans pour autant que ces forces combattantes n’offrent véritablement de leviers pour faciliter la mise en œuvre du mandat.
Même si elle continue de servir certains des intérêts divergents de l’État hôte et de membres permanents du Conseil, la MINUSMA risque de devenir une victime collatérale des nouvelles dynamiques de puissance. L’ONU doit donc envisager sérieusement une stratégie de sortie, qui pourrait impliquer une force africaine avec un mandat du Conseil de sécurité sous chapitre VII et un financement, une option prônée par Antonio Guterres lui-même. La fin de la MINUSMA tournera certainement aussi la page des imposantes opérations multidimensionnelles de stabilisation, alors que l’ONU est de plus en plus confrontée au risque d’une marginalisation politique et d’une remise en cause des normes libérales qu’elle a traditionnellement promues.
[1] Le système de « plume » est un arrangement informel par lequel un ou plusieurs membres du Conseil de sécurité (dans des fonctions de « rédacteur ») entament et président le processus de rédaction des produits comme les résolutions.
[2] Ce n’est que tout récemment, après plus de six mois, et grâce à une médiation togolaise que ces derniers ont enfin été relâchés (tout en étant reconnus coupables officiellement, la libération étant le fruit d’une grâce présidentielle).
[3] Durant cette réunion, les parties avaient convenu de l’intégration de 26 000 ex-combattants en deux phases dans les forces nationales de défense et de sécurité et dans l’administration publique. Mais en parallèle, les autorités maliennes ont lancé le « recrutement spécial » de 2 000 jeunes des régions du nord et du centre dans les forces armées maliennes en dehors du cadre de l’accord.
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